The Ladder of Citizen Participation (Tangga Partisipasi Publik)

The Ladder of Citizen Participation (Tangga Partisipasi Publik)

 

Sejenak saya terdiam. Saya sedang mengamati sebuah tangga imajiner, buah pikiran Sherry R. Arnstein. Tangga yang sudah mencerahkan para pembaharu selama lebih dari empat dasawarsa.

Tangga Arnstein bukan sembarang tangga, karena sarat dengan makna. Padanya terdapat delapan anak tangga, simbolisasi dari delapan level partisipasi publik. Saya coba memahaminya satu per satu.

Arnstein menamainya, The Ladder of Citizen Participation (Tangga Partisipasi Publik) atau populer dengan The Arnstein’s Ladder (Tangga Arnstein). Kemudian sebutan untuk delapan anak tangganya mengurut dari bawah ke atas, Manipulation (Memanipulasi), Therapy (Memulihkan), Informing (Menginformasikan), Consultation (Merundingkan), Placation (Mendiamkan), Partnership (Bekerjasama), Delegated Power (Pendelegasian Wewenang) dan Citizen Control (Publik Mengontrol).

Arnstein mengelompokkan delapan anak tangga tadi menjadi tiga bagian. Bagian kesatu, Nonparticipation (Tidak Ada Partisipasi) berjenjang dari Manipulation dan Therapy. Pada bagian ini, otoritas yang berkuasa sengaja menghapus segala bentuk partisipasi publik.

Di level Manipulation, mereka memilih dan mendidik sejumlah orang sebagai wakil dari publik. Fungsinya, ketika mereka mengajukan berbagai program, maka para wakil publik tadi harus selalu menyetujuinya. Sedangkan publik sama sekali tidak diberitahu tentang hal tersebut.

Pada level Therapy, mereka sedikit memberitahu kepada publik tentang beberapa programnya yang sudah disetujui oleh wakil publik. Publik hanya bisa mendengarkan.

Bagian kedua, Tokenism (Delusif) yang memiliki rentang dari Informing, Consultation dan Placation. Dalam Tokenism, otoritas yang berkuasa menciptakan citra, tidak lagi menghalangi partisipasi publik. Kenyataannya berbeda. Benar partisipasi publik dibiarkan, namun mereka mengabaikannya. Mereka tetap mengeksekusi rencananya semula.

Ketika berada di level Informing, mereka menginformasikan macam-macam program yang akan dan sudah dilaksanakan. Namun hanya dikomunikasikan searah, publik belum dapat melakukan komunikasi umpan-balik secara langsung.

Untuk level Consultation, mereka berdiskusi dengan banyak elemen publik tentang pelbagai agenda. Semua saran dan kritik didengarkan. Tetapi mereka yang kuasa memutuskan, apakah saran dan kritik dari publik dipakai atau tidak.

Lalu pada level Placation, mereka berjanji melakukan berbagai saran dan kritik dari publik. Lamun janji tinggal janji, mereka diam-diam menjalankan rencananya semula.

Partnership, Delegated Power dan Citizen Control merupakan jajaran tingkatan di bagian ketiga, Citizen Power (Publik Berdaya). Saat partisipasi publik telah mencapai Citizen Power, maka otoritas yang berkuasa sedang benar-benar mendahulukan peran serta publik dalam berbagai hal.

Saat tiba di level Partnership, mereka memperlakukan publik selayaknya rekan kerja. Mereka bermitra dalam merancang dan mengimplementasi aneka kebijakan publik.

Naik ke level Delegated Power, mereka mendelegasikan beberapa kewenangannya kepada publik. Contoh, publik punya hak veto dalam proses pengambilan keputusan.

Level tertinggi yaitu Citizen Control. Publik yang lebih mendominasi ketimbang mereka. Bahkan sampai dengan mengevaluasi kinerja mereka. Partisipasi publik yang ideal tercipta di level ini.

Meski dibuat pada 1969, namun Tangga Arnstein masih menginspirasi hingga kini. Dua diantaranya yaitu, International Association for Public Participation (IAP2) yang membuat konsep Spectrum of Public Participation (2000) dan Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) yang merancang skema Government-Citizens Relations (2001).

Saya makin tertarik dengan pemikiran Arnstein ini. Saya coba menerka. Sudah di level berapa partisipasi publik di Indonesia kini?

Menurut saya, derajat partisipasi publik formal dalam proses penyelenggaraan negara di Indonesia secara umum belum mencapai kelompok Citizen Power, masih di bawah itu. Namun juga, bukan artinya masih terpuruk di kelompok Nonparticipation. Jadi saya pikir, partisipasi publik di Indonesia sedang berada dalam kelompok Tokenism.

Selama Orde Baru (Orba), partisipasi publik berkubang di level Manipulation dan Therapy. Penyelenggara negara memberangus seluruh jenis partisipasi publik—participation in decision making (partisipasi dalam pengambilan keputusan), participation in implementation (partisipasi dalam implementasi), participation in benefit (partisipasi dalam manfaat) dan participation in evaluation (partisipasi dalam evaluasi) (Cohen dan Uphoff, 1977).

Sekilas tentang empat jenis partisipasi publik. Pertama participation in decision making, merupakan bentuk keikutsertaan publik dalam memberi saran dan kritik tentang proses pembuatan keputusan atau kebijakan pemerintah.

Kedua participation in implementation, yaitu publik terlibat dalam mengimplementasi keputusan atau kebijakan pemerintah. Ketiga participation in benefit, publik turut menikmati hasil atau manfaat dari implementasi keputusan atau kebijakan pemerintah. Keempat participation in evaluation, adalah kontribusi publik dalam mengevaluasi keputusan atau kebijakan pemerintah.

Selama 32 tahun, Pemerintah Orba sukses memilih dan mendidik para wakil publik sehingga berkarakter “yes Boss”. Mereka selalu menyetujui apa pun yang diajukan oleh pemerintah. Celakanya, karakter itu juga menjangkiti kelakuan sebagian masyarakat.

Titik balik lalu terjadi ketika Indonesia mengalami reformasi 1998. Peristiwa itu telah mengembalikan kesadaran akan esensi partisipasi publik.

Walau semangat perubahan sangat kuat, namun penerapan partisipasi publik masih sangat lemah. Budaya “yes Boss” telah berkarat hampir di semua badan publik. Sehingga sangat sulit mengubah paradigma para penyelenggara negara yang tertutup menjadi terbuka.

Undang Undang Nomor 9 Tahun 1998 (UU 9/1998) Tentang Kemerdekaan Menyampaikan Pendapat di Muka Umum menjadi “obat pertama” yang memberikan secercah asa untuk memulihkan kondisi partisipasi publik di Indonesia. Publik sudah dibolehkan untuk menyampaikan pendapat atau pikiran di muka umum (Pasal 5) dalam berbagai bentuk (Pasal 9). Meski begitu, pelaksanaannya masih wajib memberitahu secara tertulis kepada Kepolisian Republik Indonesia (Pasal 10) dan boleh dibubarkan jika melanggarnya (Pasal 15).

Berikutnya, Undang Undang Nomor 36 Tahun 1999 (UU 36/1999) Tentang Telekomunikasi, Undang Undang Nomor 40 Tahun 1999 (UU 40/1999) Tentang Pers dan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2002 (UU 32/2002) Tentang Penyiaran yang hadir layaknya “gingseng” untuk mempercepat pemulihan. Seiring itu, partisipasi publik di Indonesia naik ke level berikutnya, Informing.

Setahun pasca reformasi, berbagai jenis media tumbuh bagai jamur di musim hujan. Kala itu, muncul 1389 media cetak baru. Atau hampir lima media cetak baru lahir setiap harinya. Berbeda jauh jika dibandingkan dengan selama 32 tahun era Orba yang hanya merestui 289 media cetak.

Media pun menjelma bagai bandar besar informasi, sedangkan publik menjadi para pecandunya. Akibatnya, publik seringkali mengalami information overload atau infobesity. Yaitu kondisi sulit memahami masalah dan mengambil keputusan dengan benar karena sangat frustasi menerima informasi yang terlalu banyak.

Meski demikian, sistem komunikasi umpan-balik secara langsung antara publik dengan para penyelenggara negara tidak kunjung tercipta. Sehingga media yang dipercaya menjadi perantaranya. Lalu mengapa bukan mengandalkan para wakil publik di legislatif?

Abdurahman Wahid (Gus Dur) pernah berkelakar kalau “tingkah mereka mirip murid taman kanak-kanak,” yang senang ribut berebut “mainan mahal”. Gus Dur ternyata bukan sekadar sedang guyon. Saya baru memahami kemudian.

Saya menghubungkannya dengan Amandemen Kedua Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Amandemen Kedua UUD 1945) pada tahun 2000. Pasal 20A tentang fungsi dan hak Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).

Akibat perubahan itu, kewenangan para wakil publik di DPR bertambah besar. Kekuasaannya mengimbangi pemerintah. Beda jauh dengan dulu, sebelum Amandemen UUD 1945, sewaktu era Orba.

Sayangnya, mereka dangkal mengerti kalau, with great power comes great responsibility―mungkin karena belum menonton film Spiderman. Sehingga banyak dari mereka gagal mengelolanya dengan dewasa dan abai menggunakannya secara bijaksana. Maka lalu timbul berbagai polah, seperti Gus Dur candai tadi dan itu sebabnya mereka sukar diandalkan.

Jika saja mereka semua amanah menjalankan otoritasnya. Pasti partisipasi publik di Indonesia tidak berhenti hanya di level Consultation dan Placation, tetapi akan naik di kelompok Citizen Power.

Kini, kelakuan mereka berubah dari menggemaskan jadi menggeramkan. Mereka berhenti ribut berebut “mainan mahal”, berganti jadi saling berbagi, bahkan juga dengan para pejabat publik. Dampaknya begitu horror dan kotor, bukan lucu lagi.

Sejak perubahan konstitusi, pemerintah wajib memperoleh persetujuan dari DPR sebelum menjalankan kebijakannya. Sehingga muncul dua macam rapat baru di DPR, yaitu rapat konsultasi dan dengar pendapat. Segala kebijakan publik harus melaluinya sebelum diputuskan.

Meski nyatanya, what you see is what you hope to get. Banyak keputusan yang dihasilkan malah merugikan publik. Alih-alih memperjuangkan aspirasi publik, wakil publik tidak jarang justru menelantarkannya.

Satu contoh anyar, tentang Rintisan Sekolah Berstandar Internasional (RSBI) yang berada di sekolah-sekolah negeri. Jumlahnya 1305 sekolah di seluruh Indonesia. RSBI berdiri dengan Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 78 tahun 2009 (Permendiknas 78/2009) tentang Penyelenggaraan Sekolah Bertaraf Internasional yang merealisasikan Pasal 50 ayat 3 Undang Undang Nomor 20 Tahun 2003 (UU 20/2003) tentang Sistem Pendidikan Nasional.

Beruntung, Mahkamah Konstitusi kemudian membatalkan Pasal 50 ayat 3 (UU 20/2003) dalam Putusan Nomor 5/PUU-X/2012. Sehingga RSBI pun harus dibubarkan karena tidak lagi mempunyai kekuatan hukum mengikat.

Sejak 2006, RSBI sudah menimbulkan banyak kerugian bagi siswa, guru dan orang tua siswa. Sebenarnya itu dapat dicegah. Jika saja dulu, wakil publik lebih memihak aspirasi publik ketimbang ambisi Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan (Kemdikbud). Keberadaan Pasal 50 ayat 3 dalam Rancangan UU Sisdiknas pasti tidak pernah ada, begitu pula RSBI.

Saat ini, kesalahan―seperti kasus RSBI―kembali mungkin terjadi. Perihal implementasi kurikulum pendidikan nasional yang baru, sebutannya Kurikulum 2013. Jika Kemdikbud dan DPR ceroboh apalagi dangkal mengkajinya, serta kembali mendiamkan kritik-kritik publik, maka saya begitu khawatir penerapannya akan percuma saja atau malah bisa tambah runyam.

Sungguh, kekhawatiran saya pasti tidak akan pernah terjadi jika partisipasi publik di Indonesia memang berada di kelompok Citizen Power.

 

REFERENSI
Arnstein, Sherry. 1969. A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners.
 
Cohen, M., John. Uphoff, T., Norman. 1977. Rural Development Participation: Concepts and Measures for Project Design, Implementation and Evaluation. Ithaka. Cornel University.